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DÉCENTRALISATION ET DÉVELOPPEMENT LOCAL : Le casse-tête du financement (Par Moustapha Sarr Diagne)

Dans sa volonté de territorialisation des politiques publiques, l’État du Sénégal a misé sur l’apport des capitaux privés à la réalisation de projets de territoire pertinents. A cet effet, une nouvelle loi sur les PPP (Partenariat-Public-Privé) a été votée en février
2014 qui abroge les lois sur les contrats dits CET (Construction-Exploitation-Transfert) en vue de rendre plus fluide l’injonction de capitaux privés dans le processus de financement des infrastructures et services publics. Le contexte international se singularise présentement par une décroissance des ressources publiques provenant des États ou des institutions multinationales pour financer les besoins croissants des pays en voie d’émergence en matière d’infrastructures et de services sociaux. Une tendance lourde fait observer que les schémas traditionnels de financement (prêts à longue maturité, subventions ou mixtes) vont se raréfier. Les avantages d’un recours à des PPP de la part des collectivités locales résident dans plusieurs facteurs. Dans le principe, s’il est conclu et régulé comme il se doit, un PPP doit être un vecteur de bonne gouvernance pour deux raisons. La première est que le secteur privé n’investit jamais dans un projet si la demande est hypothétique et ne correspond pas à un réel besoin, ce qui atteste de, la pertinence du choix opéré par ses initiateurs. La seconde, c’est qu’il favorise de meilleurs processus de passation de marchés.

L’effet escompté de l’adaptation récente du cadre juridique de montage est de permettre aux collectivités locales de bénéficier de cette opportunité pour une meilleure gestion du bien commun., Cependant, le montage d’un PPP n’est pas chose aisée et les collectivités locales ne sont pas bien outillées pour mener des opérations aussi complexes. En raison de ce déficit d’expertise et étant donné la particularité propre à la gestion des communes dans un contexte d’indigence des ressources humaines, la promotion du Partenariat-Public-Privé dans les collectivités devrait s’effectuer selon des paliers progressifs. De nos jours, fortement encouragé par des partenaires techniques et financiers comme la Banque mondiale ou le Fonds monétaire international, le partenariat public privé permet aux États qui y font recourt d’améliorer les prestations de services et la gestion des infrastructures. Ce procédé permet aussi aux États de faire appel à des types de financement innovants passant par la mobilisation de capitaux privés. En plus de ces atouts, le partenariat public privé permet à certains États dont l’expertise n’est pas assurée d’avoir une meilleure visibilité sur les procédures de passation des marchés de services publics. Dans leur application, les partenariats publics privés nécessitent généralement la divulgation du véritable coût à long terme des services à fournir. En Afrique qui a été pendant longtemps une terre d’élection d’éléphants blancs, la rigueur qu’introduit la conclusion d’un partenariat public privé fait qu’il y a une appréciation plus réaliste au moment du choix des projets. Elle permet aussi de mieux identifier et répartir les risques à long terme d’un projet entre les secteurs public et privé, ce qui favorise une utilisation plus rationnelle des ressources. Pour cette raison, il est communément admis qu’un partenariat public privé, conclu dans de bonnes conditions, est un vecteur de bonne gouvernance. A terme, l’État attend de cette initiative une montée en gamme des communes, villes, départements ainsi que tous les autres acteurs du processus, qu’ils puissent mettre en œuvre convenablement des projets avec toutes les sûretés que requièrent de telles opérations.

Les partenariats publics privés exigent aussi des États et de leurs démembrements qu’ils adoptent des conceptions et des comportements nouveaux, qui nécessitent des compétences nouvelles. Ils sont généralement l’occasion pour les politiques de créer des instruments nouveaux pour la réforme des marchés publics et des prestations de services publics. Une opération de partenariat public privé est aussi un facteur d’implémentation d’innovations technologiques. La plupart du temps, les projets de partenariat public privé requièrent le recours à des instruments ou des procédures de dernière génération et sont l’occasion de transfert de technologie. Cela est particulièrement vrai dans des secteurs comme la téléphonie ou la réalisation d’infrastructures routières. Pour leur part, les partenaires privés, du fait qu’ils engagent des capitaux souvent très importants pour des durées à long terme, sont tenus de se doter de critères de performances. Parmi ceux-ci, l’un des plus importants est la viabilité financière des projets à réaliser. En effet, les investisseurs privés ne s’intéressent aux projets que si l’origine et le niveau des recettes qui permettront d’en couvrir les coûts sont à la fois clairs et prévisibles. Les investisseurs examinent de près la façon dont le risque qu’ils sont susceptibles de supporter du fait des fluctuations dans l’utilisation du service (risque lié à la demande) est compensé par les rendements financiers résultant du projet ainsi ;que par l’échelonnement et le niveau des investissements qu’ils s’engagent à réaliser. Dans le cahier de charge usuel d’un opérateur privé dans un contrat de partenariat public privé, il lui revient d’assumer les risques sur le plan financier, technique et opérationnel. La multiplicité et la diversité d’origine des acteurs qui peuvent intervenir dans le montage d’un projet PPP rendent souvent complexes les relations entre les différents protagonistes (pouvoirs publics, collectivités locales, acteurs privés, fonds d’investissements, cabinets d’audit et de conseils, banques, avocats, sociétés concessionnaires etc.). Si chaque opération de montage d’un projet a sa propre particularité en fonction de la nature des acteurs qui interviennent dans le processus et de leur niveau d’implication, il reste toutefois possible de les classer par secteurs où des similarités peuvent être constatées. Si l’État a aujourd’hui recours à ces financements innovants, c’est en raison du fait qu’ils permettent de lancer de vastes programmes, sans argent, en reportant à plus tard, leur paiement. Il est évident que cela suppose qu’il existe une stabilité au niveau politique, ce qui constitue une garantie majeure pour les investisseurs. Cette volonté politique et cette stabilité ne suffisent cependant pas pour constituer l’environnement propice aux partenariats publics privés. Il faut aussi un cadre institutionnel adéquat comme l’existence de politiques sectorielles clairement définies dans les domaines d’intervention ciblés. Des procédures de régulation doivent être mises en place. Elles peuvent être établies de deux manières soit en mettant en place une autorité de régulation nationale unique qui couvre un secteur dans son intégralité et qui est responsable de plusieurs prestataires privés, soit en créant des autorités de régulation séparées pour chaque contrat. Pour l’instant, cette culture de la régulation est à peine en train d’émerger en terre africaine. En règle générale, le contrat de partenariat public privé entre en vigueur environ deux mois après la conclusion des négociations et l’attribution du ou des contrat (s). À la date d’entrée en vigueur du projet, l’autorité de régulation doit être juridiquement capable de fonctionner, doit disposer du personnel nécessaire et disposer de capacités suffisantes pour superviser le contrat de manière efficace. Le cadre juridique est aussi important parce qu’il requiert l’existence d’un corpus de dispositions législatives et réglementaires appropriées et un fonctionnement satisfaisant des tribunaux arbitraux. En plus, le système juridique doit disposer d’une expérience avérée pour arbitrer des différends commerciaux complexes, ce qui n’est pas toujours le cas dans les pays africains. Enfin, concernant le cadre opérationnel, les États doivent avoir en leur sein des opérateurs publics capables de porter et de coordonner les partenariats publics privés et des ressources et de l’expertise dans les domaines technique, juridique, financier, etc.

De nombreuses études ont montré les taux de profits élevés pour les privés et les risques encourus par les finances publiques des États. Dans des pays comme la France, les exemples sont multiples qui montrent que la question de la soutenabilité financière de certains types de partenariat public privé pose d’énormes soucis à la puissance publique. En Afrique, les contraintes sont liées au sous-développement, à un environnement institutionnel peu adapté qui viennent se greffer à l’absence de contrôle directif de l’exécutif. La complexité des procédures et des montages financiers, la carence d’un très haut niveau d’expertise font que parfois ce sont surtout les investisseurs qui parviennent à se tirer dans les projets réalisés, souvent au détriment du contribuable. Quelques expériences menées sur le continent africain permettent d’établir les facteurs d’attraction ou de répulsion de l’investissement. La viabilité financière du projet est le principal vecteur d’attraction des investisseurs, elle est fortement tributaire du secteur. C’est ainsi qu’il a été établi que les investisseurs préfèrent s’engager dans des secteurs à très forte plus-value comme celui de la téléphonie au détriment des infrastructures où le retour sur investissement est relativement lent d’autant que les institutions financières rechignent à accorder des prêts à très longue maturité. Ces investisseurs évaluent toujours le risque lié à la demande en rapport avec le niveau d’engagement en apport de capitaux. Ils préfèrent des contrats de concession, de préférence de réhabilitation et de rénovation d’infrastructures avec un niveau d’utilisation déjà établi.

Concernant la réhabilitation d’infrastructures, les investisseurs préfèrent un séquençage de leur engagement qui passe d’abord par un contrat de gestion avant de s’engager dans une perspective à plus forte intensité de capital. Les risques environnementaux des grands projets d’infrastructures provoquent de la circonspection auprès des investisseurs d’autant que les défis géotechniques sont importants et les délais de réalisation très longs. Dans les projets requérant la fourniture d’un produit à un organisme public, les investisseurs examinent de près les capacités des partenaires et la texture de l’environnement de production. Dans de tels cas, la globalisation du projet, de l’achat des intrants à la commercialisation des extrants, permet d’atténuer les risques. Pour les projets générant des flux de trésorerie libellés en monnaie locale, les risques de change sont réels ; les investisseurs préfèrent les projets occasionnant des paiements en devises comme les chantiers navals et les ports sauf pour les zones où les marchés financiers connaissent un essor. Les projets trop petits ou trop grands intéressent peu les investisseurs parce qu’ils comportent, dans le premier cas, des frais de gestion importants au regard de la modicité de l’investissement ou, dans le second cas, outrepassent leurs capacités financières. Une trop grande complexité dans le management d’un projet, le recours à des technologies novatrices non encore éprouvées ailleurs ainsi que les projets nécessitant un transfert intensif de main-d ‘oeuvre provoquent peu l’enthousiasme des investisseurs. Beaucoup d’autres facteurs peuvent aussi compromettre les opérations de partenariat public privé pour les collectivités territoriales. Il s’agit surtout de la carence d’un secteur privé disposant de ressources significatives pouvant lui permettre de s’engager dans des opérations de grande envergure. En plus de cela, le secteur bancaire local au Sénégal est rétif à financer l’investissement dans les infrastructures. Il préfère se contenter d’acheter des bons du trésor au lieu de se risquer à financer l’investissement par le biais du secteur privé. Ce dernier à d’énormes difficultés à trouver sur les marchés financiers des prêts à longue maturité dans des conditions douces. Ceci s’explique par l’absence de véritables banques de développement opérationnelles. En plus, les fréquentes tensions de trésorerie de l’État central ne facilitent pas la dotation pour la prise en charge des coûts initiaux des projets de partenariat public privé.

L’absence de ressources des ménages et/ou utilisateurs qui ne peuvent faire face aux coûts des services proposés compromet la réalisation de nombre de projets. Les carences observés dans la réalisation de l’AIBD (aéroport international Blaise Diagne), le caractère particulièrement onéreux du service fourni par l’autoroute à péage ou les démêlés rencontrés avec l’opérateur téléphonique du réseau Tigo témoignent des impairs de l’État dans la négociation avec les partenaires privés. En plus de cela, le contexte politique marqué par une adversité qui s’est transférée du plan national au plan local en raison de l’effritement des grandes formations politiques du pays fait que des pesanteurs de nature politicienne viennent souvent entraver les projets au niveau des collectivités territoriales. L’opposition de l’État central à l’emprunt obligataire de la ville de Dakar en est une parfaite illustration. Alors que dans d’autres pays comme l’Afrique du Sud ou le Cameroun, les communes ont déjà commencé à solliciter les marchés financiers pour leur modernisation, au Sénégal, les petites rivalités entre édiles et autorités nationales obèrent un réel développement des collectivités. Ces querelles de clochers peuvent descendre jusqu’à atteindre le ridicule. Comme l’a montré l’inélégant et grotesque débat sur la réfection de la Place de l’indépendance de Dakar entre le maire de la capitale et un ministre de la République. Au regard de toutes ces considérations, on se rend compte que le financement des collectivités locales est une équation difficile à résoudre pour les initiateurs de l’Acte 3 de la Décentralisation. Elle est à multiples inconnues et le niveau de compétence de ceux qui doivent se charger de rendre la territorialisation des politiques publiques opérationnelle pose un grand problème.

(Louga Infos)

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